В предыдущей статье было рассказано, как практически вся провинция Идлиб оказалась под контролем различного рода оппозиционных и исламистских формирований и какие факторы отразились на порядке, установившемся в регионе после его захвата антиправительственными силами. Дальше будет рассказано уже непосредственно об организациях, сформированных в Идлибе с целью создания адекватной альтернативы правительственным органам.

В этой статье речь пойдет о местных советах – низовых учреждениях, обеспечивающих предоставление социальных услуг на местах. Решение начать именно с них принято осознанно: оппозиционные структуры, в том числе и упомянутые советы, выстраивались стихийно, снизу вверх, попытки оформить их и выстроить в определенную иерархию были предприняты позже. Другой важный момент заключается в том, что за контроль над указанными организациями, рассматриваемыми как зарубежными спонсорами оппозиции, так и самими ее представителями в качестве наиболее легитимных органов власти на местном уровне, началась ожесточенная борьба между различными силами. В первую очередь, распространить свое влияние на местные советы пытаются исламистские группировки «Ахрар-аш-Шам» и «Джабхат Фатх-аш-Шам» (бывшая «Джабхат ан-Нусра»*), а также базирующаяся преимущественно за рубежом «Национальная Коалиция Сирийских Революционных и Оппозиционных Сил» (НКСРОС), представляющая т.н. «умеренную оппозицию».

Идеологами «революции» как в Сирии, так и за ее пределами на эти органы местной администрации возлагались большие ожидания, предполагалось, что они станут своеобразными «кирпичиками» будущей Сирийской Республики. Сейчас, через 4 года после появления советов, ясно, что данные ожидания не оправдались. Тем не менее, созданные оппозицией структуры играют существенную роль в происходящих в стране процессах. Они взаимодействуют не только с антиправительственными формированиями, но и с сирийской эмиграцией, представителями других государств и даже с правительством Сирийской Арабской Республики.

Предыстория

Сейчас на территории одной только провинции Идлиб насчитывается 144 местных совета, в том числе 30 городских учреждений. Всего же число подобных структур на неподконтрольных Дамаску территориях в 2014 году превысило 760. С чего все началось?

Первые опыты по созданию альтернативных органов местной администрации начались еще в начале 2012 года, когда антиправительственное движение уже перешло от протестов к вооруженному противостоянию властям. Создание советов было вызвано сразу несколькими факторами. Во-первых, необходимо было хоть как-то заполнять вакуум, возникавший при оставлении правительством Сирийской Арабской Республики того или иного района. Активистам оппозиции необходимо было обеспечить хотя бы минимальные нужды населения, иначе о продолжении борьбы против президента Башара аль-Асада не могло быть и речи. Во-вторых, подобные структуры рассматривались лидерами различных политических сил в качестве удобного средства проецирования собственного влияния. В-третьих, идея создания местных советов активно поддерживалась зарубежными донорами, так как она позволяла придать легитимность подготавливаемой замене центральному правительству.

Основными участниками эксперимента по созданию местных советов стали с одной стороны активисты местных оппозиционных координационных центров («тансикият») и местные же богатые семьи, а с другой – представители иностранных государств, в том числе эмигранты сирийского происхождения, правительственные структуры и различного рода некоммерческие организации. Тесная взаимосвязь между сирийскими и зарубежными участниками описываемого процесса была установлена с самого начала. Так, например, созданный в марте 2012 года местный совет Мадаи, города на северо-западе провинции Дамаск, существовал за счет финансирования со стороны Катара, осуществлявшегося через «Сирийскую Революционную Генеральную Комиссию». В июле того же года в Атарибе к западу от Алеппо была сформирована аналогичная структура, получившая на реализацию одних только водных проектов 100,000 евро извне.

С тех пор возникло большое количество местных советов как в провинции Идлиб, так и за ее пределами. Одним из руководящих мотивов при этом было получение доступа к иностранному финансированию. Это было чрезвычайно важно для оппозиции, так как в условиях развернувшейся на территории Сирийской Арабской Республики гражданской войны она обладала весьма скудными внутренними ресурсами. Это было обусловлено тем, что наладить налогообложение в занятых антиправительственными силами районах оказались невозможно, а нефтяные месторождения провинции Дейр-эз-Зор  достаточно быстро оказались под контролем исламистов и отрядов племенного ополчения, после же 2014 года они перешли под контроль террористов «Исламского Государства»*.

В конечном счете, распределение потоков иностранной помощи стало основной функцией местных советов.

Следует отметить, что по мере усиления антиправительственного движения предпринимались попытки объединить создаваемые оппозицией органы местного управления в рамках единой структуры. Этого требовала логика создания альтернативного центра силы, способного соперничать на равных с властями Сирийской Арабской Республики, так как разрозненные советы не были способны эффективно удовлетворять насущные потребности населения.

Одной из первых таких попыток стало создание Мухаммадом Саббахом в ноябре 2012 года в  оппозиционной коалиции блока, состоявшего из представителей 14 провинций. На основе данной фракции был создан Высший Совет, который должен был координировать деятельность местных учреждений, однако этот проект провалился. Во многом, неудача была обусловлена слабым влиянием базировавшихся за рубежом деятелей на происходящие внутри страны события.

В 2013 году был создан «Свободный совет провинции Идлиб». Предполагалось, что ему будут подчинены все местные учреждения, а сам он, в свою очередь, будет подчиняться временному правительству и НКСРОС. До 2015 года, однако, этот орган действовал с территории Турции. Лишь с весенним наступлением исламистской коалиции «Джейш-аль-Фатх» его деятельность была перенесена непосредственно на территорию упомянутого региона Сирии.

К этому времени, однако, у «Свободного совета провинции Идлиб» появились конкуренты. В марте 2013 года руководством «Джабхат ан-Нусра»* была создана «Администрация социальных услуг». Зародившись изначально в Алеппо, эта организация вскоре распространила свою деятельность и на Идлиб. А в сентябре 2015 года при поддержке «Ахрар-аш-Шам» была сформирована «Комиссия по предоставлению услуг». Указанные учреждения попытались заполнить пробелы, возникавшие там, где местные советы не справлялись со своими функциями, но главное, между ними развернулась борьба за влияние на эти органы местного самоуправления. Участникам указанного противостояния будет посвящена отдельная статья цикла, сейчас же следует ответить на вопрос, а за что, собственно говоря, они соревнуются?

Функции местного совета

Местные советы – это, как уже было дано понять ранее, созданные активистами оппозиции при деятельном участии иностранных игроков администрации населенных пунктов.   Их форма, размеры, принципы функционирования существенно отличаются от места к месту, однако некоторые общие для большей их части черты все же могут быть выделены.

Начать необходимо с функций, выполняемых указанными органами. Можно выделить следующие задачи, решаемые местными советами:

  1. Привлечение и распространение помощи из-за рубежа. Многими специалистами данная функция рассматривается в качестве основной. Связано это с тем, что большинство гуманитарных и благотворительных фондов опасается сотрудничать непосредственно с вооруженной оппозицией, не говоря уже об исламистских группировках, которые сейчас играют основную роль в антиправительственном движении. Помощь поступает, в частности, в рамках программ американской USAID и британской DfAID, а также от ЕС, Турции, Иордании и стран Персидского залива через различного рода благотворительные фонды. В то же время, необходимо понимать, что возможности поддержки из-за рубежа весьма ограничены. Средний грант, получаемый местным советом, составляет около 15,000 долларов США. В исключительных случаях предоставлялись выплаты в размере до 100,000 долларов. Существенным является и тот факт, что значительная часть иностранной помощи предоставляется в натуральной форме: в виде медикаментов, продуктов питания, предметов первой необходимости, генераторов, палаток и т.д. Составление списков необходимой продукции – также одна из функций местных советов.
  2. Обеспечение населения продовольствием. Эта задача также является чрезвычайно важной, однако она лишь отчасти выполняется местными советами. Дело в том, что на занятых отрядами вооруженной оппозиции территориях единая система производства и транспортировки продуктов питания, в первую очередь, хлеба, фактически оказалась нарушена. Во многих населенных пунктах мельницы, пекарни и грузовые автомобили оказались в руках различных группировок, что сильно ударило по продовольственной безопасности. В довоенное время хлеб продавался по субсидированным ценам, поэтому он был вполне доступен для каждого сирийца. С началом боевых действий ситуация существенно изменилась. От того, какие ресурсы остались в руках у местных советов и удалось ли им договориться с контролирующими предприятия пищевой и сельскохозяйственной промышленности группировками, зависит цена на провиант в том или ином городе, занятом антиправительственными силами.В Саракибе, в частности, городская администрация смогла заключить довольно выгодные соглашения с местными вооруженными формированиями, поэтому в этом населенном пункте 1 кг хлеба можно было купить за 25 сирийских фунтов, что было сопоставимо с ценами, существовавшими до 2012 года. В Кафр-Набле, другом городе провинции Идлиб, этого добиться не удалось, поэтому там 1 кг хлеба стоит значительно больше, 60 сирийских фунтов. Насколько важно для местной администрации поддерживать стабильную цену на продукты питания, указывает пример Манбиджа, где в 2013 году после роста цен на 5 фунтов произошел хлебный бунт, в результате которого городская администрация была подчинена суду шариата.

    Это вынуждает местные советы сотрудничать не только с вооруженными группировками, не только с иностранными донорами, но и с правительством Сирийской Арабской Республики, которое продолжает поставлять муку в подконтрольные оппозиции районы по льготной цене, хотя и в меньших масштабах.

  1. Образование. Местные советы отвечают также и за работу образовательных учреждений на подведомственных им территориях. Выполнение данной функции осложняется целым рядом проблем, в первую очередь, нехваткой подготовленных кадров и помещений (часть школ разрушена, часть – занята и переоборудована под свои нужды вооруженной оппозицией), а также вмешательством в образовательный процесс исламистов, что особенно ярко проявляется в самом Идлибе. Примечательно, что на помощь жителям подконтрольных антиправительственным силам районов вновь приходят сирийские власти: зарплаты сотрудники образовательных учреждений (а также многих других некогда бюджетных организаций) в большинстве случаев до сих пор получают от правительства Сирийской Арабской Республики. Созданные на местах административные органы занимаются также тем, что распределяют среди учащихся получаемые в виде гуманитарной помощи канцелярские принадлежности. В то же время, составление образовательных программ, по всей видимости, остается вне рамок их компетенции.
  2. Управление коммунальным хозяйством (энерго- и водоснабжение, вывоз мусора, дорожные работы). Данную функцию местные советы не в состоянии выполнять в одиночку. Именно в этой области они вынуждены теснее всего кооперироваться с различными структурами регионального масштаба, создаваемыми основными конкурентами за влияние на неподконтрольные официальному Дамаску территории, а именно, с «Администрацией социальных услуг», за которой стоит «Джабхат Фатх-аш-Шам», и «Комиссией по предоставлению услуг», поддерживаемой «Ахрар-аш-Шам».Именно они обладают ресурсами, необходимыми для эксплуатации очистных сооружений, водоканалов, линий электропередач, подстанций и других важных объектов социальной инфраструктуры. Кроме того, большую роль в предоставлении указанных услуг играет, опять-таки, правительство Сирийской Арабской Республики: оно поставляет в занятые оппозицией районы электроэнергию (хотя и в значительно меньшем количестве), направляет туда ремонтные бригады для поддержания в исправности местных гидротехнических сооружений и высоковольтных линий.

Указанные выше функции местных советов являются основными. Помимо этого, они выполняют и другие задачи, например, принимают и размещают беженцев. Особняком стоит функция поддержания общественного правопорядка. Она практически полностью изъята из ведомства местных советов и передана военизированным формированиям и судам шариата.

Устройство и формирование советов

Что касается размеров местных советов, то они в большой степени зависят от размеров населенных пунктов, где они создаются. Так, например, в Саракибе и его окрестностях, где проживает свыше 140,000 человек, данный орган включает в себя более 160 сотрудников. В целом же, средний размер местной администрации составляет 11-12 членов.

Структура этих учреждений также может существенным образом варьироваться, хотя «Свободный совет провинции Идлиб» и предпринял попытки по ее унификации. Обычно, местный совет возглавляют председатель и его заместитель. Они координируют работу отраслевых отделений, в частности, департаментов образования, здравоохранения, ЖКХ, финансов, по делам СМИ, по религиозным вопросам и т.д. Кроме того, весьма часто на местах создаются и консультативные советы религиозного толка («меджлис шура»), фактически контролирующие деятельность советов. Особенно ярко это проявляется в районах с сильным влиянием радикальных исламистских группировок, например, в Хан-Шейхуне, одном из опорных пунктов «Джабхат Фатх-аш-Шам»* на юге провинции Идлиб. На территории деревень, расположенных в окрестностях более крупных населенных пунктов, действуют поселковые отделения местных советов.

Различаются и способы формирования административных органов на местах. Несмотря на то, что они задумывались как первичные ячейки «будущей демократической Сирии», принцип прямых выборов на большей части провинции Идлиб не прижился. Попытка их проведения была предпринята в июне 2013 года в уже упоминавшемся городе Саракиб, однако явка была низкой, а у избранных депутатов не хватало квалификации для выполнения возложенных на них задач. В декабре того же года местные активисты попытались провести выборы по избирательным спискам, однако эта идея также провалилась: не удалось составить альтернативный лист.

Наиболее укоренившимся способом формирования местных советов стал консенсус между самыми богатыми и влиятельными семьями, местными антиправительственными группами и активистами оппозиции, которые и избирают членов создаваемых учреждений. Каждая из этих групп имеет представительство в административных органах, степень представительства определяется соотношением сил между ними. Из-за низкой легитимности местных советов и их недостаточной эффективности выборы в них проводятся каждые 3-6 месяцев.

Основные источники финансирования для данных «революционных» органов – иностранные гранты и помощь от богатых соотечественников, проживающих за рубежом (яркий пример – местный совет Сейды, выходцы из которой добились ощутимых успехов в Кувейте). Как уже было сказано ранее, местные советы не могут взимать с населения прямые налоги, так как это фактически поставит на них крест. В то же время, некоторые администрации получают дополнительные ресурсы за счет доходов с продажи продовольствия, тарифов на электричество и воду, ренты с недвижимости правительства Сирийской Арабской Республики и его предполагаемых сторонников. Использование этих средств позволяет отдельным местным советам получить некоторую степень независимости от внешних источников финансирования.

Работают в местных советах, по большей части, идейные сторонники оппозиции, а также бывшие сотрудники органов местного самоуправления, существовавших до захвата антиправительственными силами обширных районов Сирии.

Выводы

Выше была представлена информация о местных советах, создаваемых оппозицией на подконтрольных ей территориях. Несмотря на кажущуюся второстепенность данной темы, она ярко демонстрирует реальные способности антиправительственных сил к государственному управлению и степень их зрелости. Это позволяет делать выводы о том, каким они видят будущее Сирии и к чему они ее ведут на самом деле.

Вывод для оппозиции напрашивается неутешительный. Созданная ею система не способна самостоятельно удовлетворять минимальные нужды населения. В этом плане она в значительной степени зависит от внешних сил, будь то зарубежные доноры, будь то радикальные исламистские группировки, будь то даже правительство Сирийской Арабской Республики. Ситуация лишь усугубляется нехваткой кадров, условиями военного времени, коррупцией и действиями различных группировок.

Более того, местные советы фактически превратились в органы для привлечения и распределения иностранной помощи, это стало их главной задачей. Это, а также и тот факт, что указанные учреждения являются дополнительным средством утверждения реального влияние на земле, тех, кто их контролирует, сделали администрации на местах предметом ожесточенной борьбы между «Ахрар-аш-Шам», «Джабхат Фатх-аш-Шам» и НКСРОС. Хорошо иллюстрирует безвластье советов то, что они практически полностью безоружны, а значит, неспособны себя защитить.

О том, как развивается борьба за контроль над местными советами и какие формы она принимает, будет сказано в следующей статье.

_____________________________________________________________________
Подписывайтесь на Al-Masdar News Russian в социальных сетях:

Страница в ВКонтакте
Страница в Фейсбуке
Страница в Google+
Твиттер

Advertisements
Share this article:
  • 10
  •  
  •  
  •  
  •  
  •  
  •  
  •  
  •  
  •  
  •  
  •  
  •  
  •  
  •  
  •  
    10
    Shares

Notice: All comments represent the view of the commenter and not necessarily the views of AMN.

All comments that are not spam or wholly inappropriate are approved, we do not sort out opinions or points of view that are different from ours.

This is a Civilized Place for Public Discussion

Please treat this discussion with the same respect you would a public park. We, too, are a shared community resource — a place to share skills, knowledge and interests through ongoing conversation.

These are not hard and fast rules, merely guidelines to aid the human judgment of our community and keep this a clean and well-lighted place for civilized public discourse.

Improve the Discussion

Help us make this a great place for discussion by always working to improve the discussion in some way, however small. If you are not sure your post adds to the conversation, think over what you want to say and try again later.

The topics discussed here matter to us, and we want you to act as if they matter to you, too. Be respectful of the topics and the people discussing them, even if you disagree with some of what is being said.

Be Agreeable, Even When You Disagree

You may wish to respond to something by disagreeing with it. That’s fine. But remember to criticize ideas, not people. Please avoid:

  • Name-calling
  • Ad hominem attacks
  • Responding to a post’s tone instead of its actual content
  • Knee-jerk contradiction

Instead, provide reasoned counter-arguments that improve the conversation.